Oleh: M. Khairu Mamnun*
Bentuk negara merupakan hal yang paling fundamental di suatu negara. Ia akan menjadi landasan bangsa dapat bertransformasi menjadi maju atau malah mundur, sebab tidak semua bentuk negara akan cocok dengan karakteristik unik dari suatu daerah.
Modern ini, secara sederhana, bentuk negara terbagi menjadi dua, yakni negara kesatuan dan negara federal. Dalam kajian Hukum Tata Negara, pembahasan dua bentuk negara tersebut menjadi core dari kajiannya. Konsekuensinya adalah diskusi, pembahasan, gagasan, ide, maupun opini mengenai bentuk negara tidak boleh menjadi suatu hal yang dilarang, apalagi karena ia berada dalam ranah akademik.
Bahasan mengenai bentuk negara, dalam hal ini pembahasan sebagai bentuk kecintaan terhadap negara guna mencapai kesejahteraan, selayaknya dapat terbuka bebas. Jika hal tersebut dibatasi, atau bahkan tidak beri ruang dalam bahasan rasional, maka hal tersebut telah mematikan nalar siapa pun. Khususnya akademisi Hukum Tata Negara, dalam usahanya dalam mencari solusi untuk negaranya. Sehingga, sebaik apapun suatu pemikiran akan terasa percuma.
Diskursus mengenai bentuk negara Indonesia saat ini secara tegas dibatasi oleh Pasal 37 ayat (5) UUD 1945, yang menyatakan, “Bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia tidak dapat diubah.” Klausul ini berfungsi sebagai preconditional entrenchment yang menutup ruang amandemen terhadap bentuk negara. Hal ini menjadikan setiap wacana federalisme atau transformasi struktural kerap dipersepsikan tabu.
Padahal, urgensi atas reformasi bentuk negara muncul dari ketimpangan kesejahteraan antar daerah yang tak kunjung teratasi. Kondisi tersebut bertentangan dari prinsip republican freedom as non‑domination yang menuntut ketiadaan dominasi struktural. Esai ini akan menjelaskan bagaimana Pasal 37 ayat (5) menghambat deliberasi publik, menguraikan landasan teori republikanisme Pettit dan Arendt, mengevaluasi data ketimpangan pembangunan dari BPS, serta menawarkan rekonstruksi konstitusional menuju sistem yang lebih adil dan responsif.
Dalam pandangan Philip Pettit, ia menegaskan kebebasan sejati bukan semata kebebasan dari campur tangan (negative liberty), melainkan ketiadaan dominasi—keadaan di mana tidak ada pihak yang memegang kuasa arbitrer atas warga negara secara tak terkontrol (“freedom as non‑domination”) (Pettit, 1997). Jika norma konstitusional dikecualikan dari amandemen, meski terbukti kurang efektif atau tidak adil, norma tersebut memunculkan arbitrary power yang menghalangi kontrol publik dan koreksi demokratis. Dalam konteks ini, Pasal 37 ayat (5) UUD 1945 menciptakan struktur dominasi karena menutup pertanyaan tentang bentuk negara, mematikan ruang deliberasi untuk merancang pembagian kewenangan yang lebih setara.
Hannah Arendt menambahkan bahwa aksi kolektif dan inisiatif politik adalah aspek esensial kebebasan dalam The Human Condition (Arendt, 2018). Kebebasan bukan hanya soal bebas dari intervensi negara, tetapi juga kemampuan untuk “memulai sesuatu yang baru” dalam ruang publik secara setara. Ketika wacana federalisme dipersepsikan sebagai “anti‑NKRI,” kondisi ini memicu ruang publik tereduksi, partisipasi warga melemah, dan imajinasi konstitusional dibungkam. Akibatnya kapasitas masyarakat untuk mengoreksi struktur negara demi kebaikan bersama dapat terhambat.
Data Badan Pusat Statistik (BPS) menegaskan disparitas yang mencolok antara Pulau Jawa dan wilayah timur Indonesia. Pada 2024, Jawa menyumbang sekitar 57 % PDRB nasional, sedangkan Papua, Maluku, dan Nusa Tenggara bersama-sama hanya sekitar 5%. Sementara itu, Indeks Pembangunan Manusia (IPM) 2022–2024 menunjukkan DKI Jakarta dengan IPM di atas 80, sedangkan Papua dan Papua Pegunungan masih di bawah 65%. Ketimpangan ini tidak hanya mencerminkan disparitas ekonomi, tetapi juga akses terhadap layanan kesehatan, pendidikan, maupun infrastruktur lainnya.
Dalam melihat proses perkembangan negara, Indeks Pembangunan Manusia (IPM) penting untuk ditinjau. Ia mendasari ukuran perbandingan harapan hidup, melek huruf, pendidikan, dan standar hidup. Kegunaan IPM adalah untuk menjelaskan bagaimana suatu pendudukan dapat mengakses hasil pembangunan. Di Indonesia dalam konteks desentralisasi fiskal, selain IPM menjadi data strategis guna mengukur kinerja pemerintahan, IPM pun dapat juga digunakan sebagai salah satu alokator penentuan Dana Alokasi Umum (DAU).
Meski telah diberlakukan desentralisasi sejak era Reformasi, bentuk otonomi yang diterapkan masih bersifat delegatif. Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK), dan Dana Bagi Hasil (DBH) terlalu bergantung pada keputusan pusat tanpa mempertimbangkan variasi kebutuhan lokal. Akibatnya, daerah-daerah tertinggal tidak mampu memanfaatkan dana tersebut secara optimal, bahkan sering terjebak dalam ketergantungan fiskal.
Menurut Guy Peters, desentralisasi sejati mencakup tiga dimensi—administratif, fiskal, dan politik—yang harus menjamin otonomi lokal dalam penyusunan anggaran dan kebijakan (Peters 2018). Namun, di Indonesia, dimensi fiskal sering dikerdilkan oleh mekanisme transfer yang kompleks dan rentan politisasi. Banyak kepala daerah bergantung pada alokasi pusat, sehingga ruang untuk inovasi kebijakan daerah menjadi terbatas.
Model federalisme kooperatif, seperti di Jerman, mengilustrasikan bagaimana kewenangan legislatif dan fiskal dijamin secara konstitusional dan tidak mudah diubah oleh pemerintah pusat. Struktur semacam ini menciptakan kompetisi positif antardaerah, memacu inovasi kebijakan, dan menuntut akuntabilitas publik dalam penggunaan anggaran.
Richard Albert membedakan formal entrenchment—pembatasan amandemen melalui redaksi konstitusi—dan substantive entrenchment—penegasan nilai moral yang tak terganggu (Albert 2019). Pasal 37 ayat (5) merupakan contoh formal entrenchment yang preconditional: syarat untuk mengubah bentuk negara adalah syarat itu sendiri harus diubah, yang secara politis hampir mustahil. Fenomena ini menciptakan “tirani teks,” di mana kekuasaan tertinggi berpindah dari kedaulatan rakyat ke redaksi konstitusi yang sakral.
Untuk mengatasi dominasi struktural dan ketimpangan, diperlukan rekonstruksi konstitusional melalui beberapa cara, pertama, Revisi atau Penghapusan Pasal 37 ayat (5). Menjadikan bentuk negara sebagai objek amandemen, sehingga diskursus federalisme dapat berlangsung secara terbuka dan rasional. Kedua, Mekanisme Referendum Nasional dan Persetujuan Mayoritas Provinsi. Ketiga, Menambahkan syarat referendum nasional disertai persetujuan mayoritas provinsi sebelum perubahan bentuk negara disahkan, menjamin prinsip popular sovereignty dan intergenerational justice (Ackerman, 1991). Keempat, Prinsip Adaptive Constitutionalism menerapkan asas konstitusi yang terbuka terhadap perubahan terukur, dengan prosedur yang jelas namun fleksibel, memungkinkan responsivitas terhadap tantangan zaman tanpa mengorbankan persatuan. Kelima, Penerapan Model Federalisme Kooperatif.
Mengadaptasi prinsip federalisme ala Jerman, di mana kewenangan legislatif dan fiskal daerah dijamin oleh konstitusi, menciptakan inovasi kebijakan sesuai konteks dan meningkatkan keadilan distributif. Dengan desentralisasi substantif, kedaulatan lokal diperkuat, masyarakat diberdayakan untuk merancang kebijakan sesuai kebutuhan, dan distribusi sumber daya menjadi lebih adil.
Dari pembahasan yang telah dipaparkan di atas, dapat dimengerti Pasal 37 ayat (5) UUD 1945 telah menjadi hambatan konstitusional yang menghalangi reformasi bentuk negara demi pemerataan kesejahteraan antardaerah. Dalam kerangka teori republikanisme—baik Philip Pettit maupun Hannah Arendt—klausul ini memunculkan dominasi struktural dan membungkam imajinasi politik warga. Konstitusi, yang sejatinya adalah dokumen hidup (living constitution), seharusnya berkembang seiring dinamika sosial dan aspirasi keadilan masyarakat. Menutup pintu terhadap perubahan bentuk negara justru bertentangan dengan semangat konstitusionalisme itu sendiri.
Oleh karena itu, rekonstruksi konstitusional yang membuka peluang amandemen, memperkuat mekanisme deliberatif dan referendum, serta menerapkan federalisme adaptif, merupakan langkah rasional. Hal ini guna mengembalikan konstitusi sebagai instrumen kebebasan substantif dan keadilan distributif. Dengan menghidupkan kembali ruang wacana dan partisipasi masyarakat dalam merumuskan masa depan bentuk negara, kita tidak hanya menjamin kesetaraan struktural, tetapi juga menjunjung tinggi prinsip kedaulatan rakyat sebagai pemilik sah negara republik ini.
Dengan terbukanya ruang untuk pembahasan bentuk negara, tidak dikunci seperti pada Pasal 37 Ayat (5) UUD 1945, maka hal itu juga akan menjadi legacy untuk generasi yang akan datang untuk bertindak sesuai dengan perkembangan zamannya. Sesuai dengan gagasan dari Hannah Arendt, ketika warga negara bebas menghendaki sendiri nasibnya, maka kemudian dapat terlahir intergenerational justice.
*Mahasiswa Magister Hukum Bisnis dan Kenegaraan dengan Konsentrasi Kenegaraan, Fakultas Hukum, Universitas Gadjah Mada. Editor Ghulam Ribath | Ilustrator Nabil Ghazy H.
Daftar Pustaka
Ackerman, Bruce. We The People: Foundations. Harvard University Press, 1991.
Albert, Richard. Constitutional Amendments: Making, Breaking, and Changing Constitutions. Oxford University Press, 2019.
Arendt, Hannah. The Human Condition. University of Chicago Press, 2018.
Peters, Guy. The Politics of Bureaucracy: An Introduction to Comparative Public Administration. Routledge, 2018.
Pettit, Philip. Republicanism: A Theory of Freedom and Government. Oxford University Press, 1997.
Badan Pusat Statistik. “Produk Domestik Regional Bruto Menurut Provinsi, 2024.” https://www.bps.go.id/statictable/2024/03/27/1645/produkt-domestik-regional-bruto-menurut-provinsi-2024.html
Badan Pusat Statistik. “Indeks Pembangunan Manusia Menurut Provinsi, 2022–2024.” https://www.bps.go.id/statictable/2024/02/12/1013/indeks-pembangunan-manusia-menurut-provinsi-2022-2024.html