Ardhes Blandhivay Leuanan*
Suatu hari di pertengahan 2025, seorang menteri di kabinet Prabowo Subianto dilaporkan harus menunggu berminggu-minggu untuk mendapat audiensi langsung dengan presiden. Bukan karena jadwal yang penuh atau agenda kenegaraan yang padat, melainkan karena setiap permintaan pertemuan harus melewati meja Sekretariat Kabinet terlebih dahulu. Dokumen kebijakannya dikembalikan, direvisi, atau ditunda tanpa alasan yang transparan. Sementara itu, kebijakan yang akhirnya keluar dari istana justru tidak mencerminkan masukan teknisnya sama sekali.
Ini bukan anekdot pinggiran, tapi ini adalah gambaran sistemik dari bagaimana pusat kekuasaan bekerja, atau lebih tepatnya, bagaimana ia gagal bekerja.
Ketika berbicara tentang kualitas kebijakan publik, diskusi di Indonesia terlalu sering berhenti pada perdebatan teknis: anggaran yang tidak tepat sasaran, regulasi yang tumpang tindih, atau implementasi yang lemah di lapangan. Jarang sekali kita mundur selangkah untuk mendiagnosis dari mana inefisiensi itu bermula, yakni dari arsitektur lingkaran dalam (inner circle) kepresidenan itu sendiri.
Efektivitas seorang kepala negara tidak ditentukan oleh kapasitas personalnya semata. Ia ditentukan oleh kualitas ekosistem yang mengelilinginya. Penelitian terhadap praktik kepresidenan di Amerika Latin yang memiliki kemiripan struktur dengan Indonesia sebagai sistem presidensial dengan koalisi multipartai, menunjukkan bahwa lingkaran dalam seorang presiden beroperasi melalui tiga pilar, yaitu dukungan afektif dari keluarga, dukungan intelektual dari penasihat, dan dukungan politik dari menteri.
Ketiganya memiliki fungsi yang berbeda dan tidak saling menggantikan. Menteri adalah pelaksana otoritas formal dengan mandat sektoral yang spesifik dan penasihat adalah jembatan antara visi jangka panjang dengan langkah taktis harian, sedangkan keluarga berfungsi sebagai jangkar emosional yang menjaga stabilitas mental pemimpin di tengah tekanan yang tidak pernah berhenti.
Masalah muncul ketika terjadi apa yang disebut sebagai “interferensi fungsi”. Yaitu ketika satu elemen lingkaran dalam mulai mengambil alih peran elemen lain. Dan inilah tepatnya yang terjadi ketika Sekretariat Kabinet (Seskab) berubah dari fungsi administratif menjadi penjaga gerbang (gatekeeper) akses kepresidenan.
Anomali Praktik Ketatanegaraan
Secara formal, posisi Sekretaris Kabinet dalam hierarki pemerintahan Indonesia adalah ambigu secara sengaja. Berdasarkan Peraturan Presiden, Sekretaris Kabinet setara eselon dengan menteri, namun bukan menteri sebagaimana didefinisikan dalam Undang-Undang Kementerian Negara No. 39 Tahun 2008. Singkatnya, Seskab memegang otoritas yang setara menteri dalam mengelola arus informasi kepresidenan, tetapi tidak tunduk pada mekanisme akuntabilitas parlemen yang mengikat sebagaimana diperuntukkan bagi para menteri.
Menteri dapat dipanggil, diinterogasi, bahkan dimakzulkan melalui mekanisme DPR, sedangkan Seskab tidak. Menteri harus mempertanggungjawabkan kebijakan sektoralnya di hadapan publik. Seskab beroperasi di balik tembok istana tanpa kewajiban transparansi serupa.
Lebih jauh, UUD 1945 Pasal 17 menegaskan bahwa presiden dibantu oleh menteri-menteri negara yang membidangi urusan pemerintahan tertentu. Tidak ada klausul konstitusional yang memberikan kewenangan kepada sebuah kantor sekretariat untuk memediasi hubungan antara presiden dengan para pembantunya. Ketika Seskab mulai berfungsi sebagai filter tunggal atas akses presiden, maka ia sesungguhnya sedang menjalankan kekuasaan yang tidak memiliki landasan konstitusional yang tegas, sebuah anomali yang lahir dari kekosongan regulasi dan dipelihara oleh tradisi birokrasi patronase.
Ironisnya lagi, posisi Seskab secara struktural berada di bawah para menteri dalam hierarki eksekutif, namun secara fungsional justru mengatasi mereka dalam menentukan apa yang sampai ke meja presiden dan apa yang tidak.
Persoalan ini tidak bisa dilepaskan dari siapa yang menduduki kursi Sekretaris Kabinet. Di bawah pemerintahan Prabowo, jabatan itu diemban oleh seorang perwira militer, Teddy Indra Wijaya yang sebelumnya bertugas sebagai ajudan presiden. Latar belakang ini bukan sekadar catatan biografis. Ia adalah petunjuk tentang logika operasional yang dipakai.
Dalam kultur militer, rantai komando adalah sakral. Informasi mengalir dari bawah ke atas melalui jalur yang ditetapkan, disaring oleh setiap lapisan sebelum sampai kepada komandan. Model ini efisien untuk operasi tempur. Namun dalam tata kelola negara sipil yang kompleks, model yang sama berubah menjadi bencana epistemik.
Seorang presiden yang hanya menerima informasi yang sudah disaring oleh satu titik kontrol tunggal akan secara permanen hidup dalam apa yang disebut Ricardo Lagos, mantan Presiden Chile, sebagai kondisi defisit informasi. Lagos sendiri mengakui bahwa biaya terbesar seorang pemimpin bukan pada keputusan yang salah, melainkan pada keputusan yang diambil berdasarkan informasi yang tidak utuh. Ketika penyaring tunggal itu adalah seorang perwira yang terlatih untuk melindungi komandan, bukan untuk mendorong debat kebijakan yang substantif, maka defisit informasi itu menjadi struktural, bukan situasional.
Hasilnya bisa kita lihat di lapangan. Program Makan Bergizi Gratis (MBG) diluncurkan dengan ambisi besar namun tersandung di titik paling dasar soal rantai pasok lokal yang tidak siap, standar menu yang tidak kontekstual, dan anggaran yang sudah terpangkas bahkan sebelum program berjalan penuh. Kebijakan Danantara Sumber Daya Indonesia (DSI) sebagai eksportir tunggal komoditas strategis mengulang kesalahan Yayasan Kopra 1956 tanpa–tampaknya–ada satu pun suara teknis dari kementerian terkait yang berhasil menembus tembok pengambilan keputusan. Bukan karena menteri-menterinya tidak tahu, melainkan karena saluran untuk menyampaikannya tersumbat.
Dalam kondisi seperti ini, kabinet berhenti menjadi tim, ia berubah menjadi apa yang pernah dikeluhkan Presiden Abel Pacheco dari Kosta Rika sebagai “Menara Babel” karena masing-masing menteri bergerak dengan agenda dan prioritas yang tidak terkoordinasi, sementara presiden tidak mendapat gambaran yang koheren tentang keseluruhan situasi.
Tegangan antara penasihat yang memiliki akses langsung ke presiden dan menteri yang memiliki otoritas sektoral adalah tantangan permanen dalam setiap pemerintahan. Namun yang membuat situasi Indonesia di bawah Prabowo berbeda adalah filternya bukan seorang penasihat kebijakan yang memiliki kedalaman analisis, melainkan sebuah kantor administratif yang beroperasi dengan logika penjagaan, bukan penyebaran pengetahuan.
Akibatnya, ketidaksesuaian informasi yang terjadi bukan sekadar kompetisi biasa antara penasihat versus menteri untuk memenangkan kepercayaan presiden. Ini adalah isolasi sistematis di mana presiden secara efektif dijauhkan dari realitas lapangan oleh struktur yang seharusnya membantunya memahami realitas tersebut.
Di sinilah letak kesalahan sistemik yang paling mendasar, bahwa bukan pada niat presiden, bukan pada kompetensi masing-masing menteri, melainkan pada desain arsitektur informasi yang menempatkan satu titik kontrol tanpa akuntabilitas di jantung pemerintahan.
Interpretasi Benar, Institusi Salah
Pemerintah boleh saja mendiagnosa dengan tepat bahwa koordinasi kabinet yang lemah adalah biang keladi dari inkoherensi kebijakan. Namun jika respons atas diagnosis itu adalah memperkuat Seskab sebagai single point of control alih-alih membangun mekanisme koordinasi yang transparan dan akuntabel, maka resepnya justru memperburuk penyakit yang sama.
Logikanya sederhana. Ketika satu institusi menguasai arus informasi tanpa pengawasan, maka ia tidak sekadar menyaring tetapi juga membentuk. Prioritas yang seharusnya berasal dari data lapangan mulai dipengaruhi oleh preferensi institusional sang penjaga gerbang. Kebijakan yang keluar dari istana bukan lagi cerminan dari realitas yang komprehensif, melainkan cerminan dari apa yang Seskab putuskan layak untuk disampaikan.
Negara-negara yang berhasil membangun sistem kepresidenan yang responsif, seperti Korea Selatan yang membentuk policy coordination system berbasis multi-track, atau Amerika Serikat yang secara konstitusional memisahkan Chief of Staff dari National Security Advisor dengan garis akuntabilitas yang berbeda, tidak memilih jalan satu pintu. Mereka membangun mekanisme yang memastikan bahwa perspektif dari berbagai sektor pemerintahan dapat sampai ke presiden tanpa harus melewati satu filter tunggal.
Pemerintah Indonesia seharusnya mempertimbangkan hal yang sama dengan memperjelas kedudukan hukum Seskab melalui revisi Perpres yang tegas, menegaskan bahwa Seskab tidak memiliki wewenang untuk menunda atau menolak akses menteri kepada presiden, dan yang paling penting, membangun mekanisme pengawasan atas fungsi Seskab yang saat ini tidak ada.
Sejarah pemerintahan Indonesia pernah mengajarkan pelajaran yang sama di era Orde Baru, monopoli akses kepada Soeharto yang dipelihara oleh lingkaran Cendana tidak hanya menghasilkan korupsi ekonomi, tetapi juga kebutaan kebijakan yang sistematis, di mana presiden yang semua orang takut untuk diberitahu tentang kondisi di lapangan yang memburuk, hingga krisis 1998 meledak tanpa bisa diredam.
Prabowo adalah presiden dengan latar belakang militer, dengan doktrin komando yang kuat dan kepercayaan pada hierarki yang terstruktur. Dalam banyak hal, itu adalah aset. Namun ketika doktrin yang sama diterapkan pada desain arsitektur informasi kepresidenan maka, hal ini berubah menjadi kerentanan struktural.
Seorang pemimpin yang dikelilingi oleh penjaga gerbang, betapa pun setianya, adalah pemimpin yang memerintah dengan mata yang sebagian tertutup. Dan dalam negara dengan kompleksitas Indonesia, setengah penglihatan tidak cukup untuk kebijakan publik yang sepenuhnya bekerja.
Saatnya membuka pintu, bukan menutupnya lebih rapat.
*Penulis merupakan peneliti dan mahasiswa magister ilmu hukum tata negara, Universitas Padjadjaran, Bandung. Artikel ini ditulis berdasarkan analisis dan riset ilmiah komparatif tentang dinamika birokrasi kepresidenan dan hasil kebijakan publik dengan pendekatan ilmu hukum tata negara dan politik.
Editor Wildan Humaidyi | Gambar ANTARA FOTO/Hafidz Mubarak A/RWA
Referensi:
Araya, I. A. (2023). The Inner Circle of Presidents. Estudios Internacionales-Universidad de Chile, 206, 1-30.
Warshaw, S.A. (2002). [Review of the book The President and His Inner Circle]. Rhetoric & Public Affairs 5(4), 759-760.
Preston, T. (2001). The President and His Inner Circle: Leadership Style and the Advisory Process in Foreign Policy Making. Columbia University Press.
Arana Araya, I. (2026). Presidential Personalities and Constitutional Power Grabs in Latin America, 1945-2021.
Araya, I.A. (2023). Dominant Personality and Politically Inexperienced Presidents Challenge Term Limits. The Journal of Politics, 85, 1401 – 1415.
The Phenomenon of Inner Circles Producing Future Presidents – KBA News
Budiardjo, M. (2008). Dasar-Dasar Ilmu Politik. Gramedia Pustaka Utama.
Datu, H., & Adinda Anastasia Jessica. (2025). Elemen-Elemen Demokrasi dalam Pemikiran Jurgen Habermas. Jurnal Filsafat Indonesia, 8(2), 344–355.
Susetyo, B., Rusadi, U., & Dua, M. (2022). Constellation Of Power Behind Communication Discourse Analysis Of The President’s Statement In The Case Of Meliana In Tanjungbalai. International Journal of Environmental, Sustainability, and Social Sciences, 9644(2005), 313–331.
Gatekeepers: White House Chiefs of Staff